亟须配套措施和清晰政策

　　此项改革可以说是真正击中了土地管理制度改革的要害，它需要上下游一系列的配套措施，亟须出台更清晰的政策细节。

　　首先，科学制定和实施规划。原有权利人参与分配的主要是规划带来的土地增值，所以合理的规划不仅保障城市的发展需要，更是决定不同区域、不同用途的地块上产权人收益分配的基础，民主协商与科学决策显得尤为重要，这一点在国外有大量经验可借鉴。

　　另外，规划的实施更是要有通盘考虑。那些有很好增值收益的地块，原产权人可以自行决定以何种方式实现自身的土地权益。但是城市规划中有一定比例的纯粹公益性用地，这一部分用地如何实现征收、征收价格如何确定很是关键。有交易市场作为可比较的项，政府再也难以低价征收土地，必须参照交易价格来制定较有可比性的征收补偿价格。如果不能做到这一点，如果交易与征收两个体系存在大的收益差别，征收必然会受到极大抵制。

　　其次，清楚界定改革涉及的土地范围。北京的改革思路关于集体建设用地部分的界定有些模糊，这个集体建设用地到底仅指当前存量的集体建设用地，从而这之外的农用地仍由政府征收（此可谓“窄方案”）；还是说，集体土地只要是进入城市规划范围内，农用地转为建设用地后的所有权仍归集体？也即，除非基于公益性要求被征收的外，当前集体土地，不管现状是农用地还是建设用地，到未来需要建设之时，都不需要征收，集体仍然掌握所有权。后一种可谓“宽方案”。窄和宽两个方案界定的范围和带来的收益差别非常巨大，如果是前者，其实更偏重于集体建设用地流转的改革，如果是后者，则无疑偏于更彻底的征地制度改革。

　　再次，不同性质的产权能否实现市场化的平等。过去，住宅建设似乎成为原土地产权人不可染指的部分。各地的集体建设用地流转办法都不允许盖商品住宅，否则就认定为小产权房；在城市更新过程中，地方也往往把土地收回后重新规划、出让，用来盖住宅。

　　前两年，北京的政策出现松动，在高房价与保障房建设的压力下，已允许集体组织在集体土地上自建自管租赁房。新改革措施如果落实，集体建设用地上能否允许盖商品房？如果实行的是前述的“宽方案”，允许盖商品房就成为必然。这又引出一个问题：集体土地上的商品房与国有土地上的商品房是否会存在权益和管理上的差异。这又牵涉到历史遗留的一系列问题，都需要有清晰的定义。

　　最后，也是最重要的，需要建立集体与农民参与收益分配的合理方式。改革必然会带来更多的土地增值收益留在农村。但是农村土地产权是分层的，农村土地集体拥有所有权，而农户拥有大部分土地的使用权，多出来的收益如何在集体和农户之间分配，是一个关键问题，既要界定各类土地权利参与分配的原则，又要建立其市场化的实现形式，更要有民主监督的一整套政策。

　　否则，最后可能出现的是村干部大包大揽，上下其手，一夜暴富，而农民被阻隔在谈判和决策之外、没有得到实惠的结果。这在改革初期利用集体土地大建标准厂房出租的广东农村曾大量出现。真到这一步，美好的改革目标也就全部落空。

　　如果能有效地解决以上政策细节，切实推进北京和深圳式的土地管理制度改革，可以说，此类从土地权利体系上展开，借以重构土地收益分配方式的改革，区别于以往因行政管理要求而出台的应急之举，基础更扎实、涉及政策领域更广泛，而社会拥护度会更高，其意义也更深远。