广州、深圳等地由此开始在急速扩张的道路上回头，在对存量土地的梳理中，过去一度被忽略的“城中村”开始为政府所关注。深圳的“城中村”数量极为可观。前述统计数据显示，全市917.77平方公里建设用地当中，原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，占全市建设用地42%。在广州市，已被划入“三旧”改造试点范围的土地也达到了54平方公里。

　　世联地产董事长陈劲松曾说，“深圳的农民村分布得非常完美，近乎是上帝分布，就是政府自己规划保障都不可能这么好。为什么呢？因为田地是农民用脚量出来的，村子居住点跟农地就是步行距离。”

　　但分布完美并不等于高效。“高尔夫球场、别墅项目也规划建设得很好，但他们能谈得上是高效吗？”前述国土资源部人士称。

　　他认为，高效主要看两个数据，容积率、单位面积GDP产量。根据广东省的宣传材料，截至2011年底，广东已完成“三旧”改造项目的平均容积率由0.66提高到1.5。折算相当于节约了土地使用约100万亩，这相当于广东省2010年规划新增建设用地规模的近40%。

　　集体土地广州模式

　　在珠三角城市的计划中，“城中村”、“小产权”是一定要改造的，问题只在如何改。深圳都会城市研究院长高海燕表示，难点在于确权，尽管深圳理论上已是全国惟一土地全部国有的城市，但许多细节未能厘清。“要改造，有一个前提，就是承认东西是人家的。”中国土地学会副理事长黄小虎如此称。黄小虎认为，在深圳土地改革试点启动之前，广州等地的“三旧”改造实际上已经在这方面做出了突破。

　　而前述国土资源部人士也对记者称，尽管深圳土地改革试点刚刚启动，目前并无实质进展，但在方案设计上，却是承续了广东“三旧”改造试点的思路，即旧城镇、旧村庄、旧厂房。其中旧村庄基本等同于“城中村”。2009年，在得到国务院和国土资源部批复后，广东省开始启动这项试点。

　　按照惯例，村庄的用地都属于集体建设用地，要用于城镇开发，首先需要地方政府经过征地程序之后，转变性质为国有建设用地才能合法进入市场。

　　征地，其实通俗地理解就是政府从村集体手中买地。买地的钱按法律规定被称为征地补偿费。征地之后，土地的所有权从“集体所有”，变成“国有”。问题在于，按照现有法律，地方政府的征地补偿费是相对固定且可控的，但政府对市场招拍挂出让土地的收入则依据市场行情而定，经常出现“天价”。

　　此外，由于政府需要在土地出让之前做到“三通一平”，夷平出让土地的地表建筑，这也意味着，村民的地上建设很难得到较高的价值承认。

　　显然，事实上已经生活在城市里的“村民”不可能轻易接受政府给出的“征地补偿费”价格。而地方政府也不大愿意为“村民”注定要被拆掉的地上建筑付出太多。突破还是要回到那个前提“承认东西是人家的”。黄小虎进一步解释，这个“人家”，按现有法律，应该被理解为村集体。

　　广州市在“三旧”改造试点中便规定，城中村可直接将集体土地申报转国有用地。为人诟病的征地环节就此略去，转为国有之后，土地所有权仍属村集体，或原为村集体的组织。

　　更为重要的是，广州市允许在进行国有土地登记时，按现状处理和熟地出让。这意味着，村民的建设成果有可能得到保留，并进入市场流通。

　　尽管土地出让的环节依旧需由区县政府来操作，但广州市规定，对农村集体土地进行“三旧”改造的，其利润的60%可返还给村集体。“按这一规定，政府至少在一定程度上减少了对土地经营过程的介入。”黄小虎称，原有征地过程中“农村与政府的矛盾”大为弱化，“城中村”改造中的主要矛盾随之转为“村集体内部的矛盾”。

　　不过在从村集体到具体自然人之间的权益落实过程中，广州市也允许进行一些尝试。“股份公司制度，村民大会，委托基层组织对共同财富进行管理的尝试都有。”曾考察过广东“三旧”改造的黄小虎如此对记者称。

　　以上种种措施实质上是2008年十三届三中全会精神的体现——允许集体土地上市流通。黄小虎认为，深圳或许同样只能走这条道路。