不同的出让方式在执行中都可能出现偏差,甚至产生舞弊或腐败,关键在于执行主体和执行程序,而不在于出让方式。

　　上海市和浙江省的实践表明,招拍挂和协议出让方式,适合不同用途、不同项目和不同情况的土地,各有利弊。

    招标出让能较好地发挥政府在土地资源配置中的调控职能,有效防止市场机制与政府职能的割裂。地价是中标的一个重要因素,而不是主要因素,更不是唯一因素,外界环境设计、配套设施建设等综合指标才是衡量投资方案优劣更重要的因素。但是,招标出让要求投标人必须3人以上,在市场行情下行时,会产生流标现象;在市场行情较好时,容易出现非理性竞标,最终结果的偶然性较大。当意向用地者达不到3人以上时,采取招标方式不利于政府按出让计划如期供应土地,同时,评标的人力成本也较高,且容易受人为因素影响。

　　拍卖出让一方面规则、程序简单,能缩短出让时间,另一方面能实现土地价值最大化,竞争性强,体现公平。但是,竞拍人容易被拍卖现场的气氛所感染,进行非理性竞争,盲目抬高地价。

　　挂牌出让是目前主要的出让方式。这种方式兼有招标、拍卖和协议出让的一些优点,具有公开、公平和公正的性质。只要有1人参与就可以成交,避免产生流标现象,有利于土地市场的稳定;同时在挂牌报价的过程中,有较长的决策时间,避免产生非理性竞争。但是,采取这种方式仍然局限于“价高者得”,而且有时还不能充分显现土地的经济价值。

　　协议出让的灵活性较强,容易把握相关信息,行政成本较低。但是,这种方式人为因素较多,缺乏竞争性,制度上存在缺陷,目前应用的比较少。

　　不同的出让方式在执行中都可能出现偏差,甚至产生舞弊或腐败,关键在于执行主体和执行程序,而不在于出让方式。所以,对不同出让方式需要具体分析,灵活应用,不能错位,更不能偏废。

　　各种出让方式的适用范围与条件

　　在房地产偏热的背景下,“价高者得”的出让方式不利于国家对房地产市场的调控。

　　从政策内涵和设计方式来看,招拍挂及协议出让适合不同用途和经营方式的土地,但实际执行的结果往往存在简单化倾向,将拿地标准简化成唯“价高者得”的单一指标,造成地方政府以获取土地利益最大化为目标的认知偏差,同时也形成了房地产用地出让只用拍卖和挂牌方式,工业用地出让只用挂牌方式。尤其在房地产偏热的背景下,“价高者得”的出让方式不利于国家对房地产市场的调控。建议对各种出让方式的适用范围和程序予以区分和细化。

　　对关系到普通收入的社会群体、个人消费项目和大众民生项目,如中低价位、中小套型普通商品住宅、公共租赁房等,关系到本地区产业布局和结构调整优化,具有战略意义的重大工业项目,以及具有公益性和特殊要求的经营性项目等用地,宜以多项指标综合评标的招标方式供地,实施“综合条件最优者得”的原则。

　　对量大面广的允许类和鼓励类工业项目用地,对面积较小且土地等级较低的经营性用地,如乡镇所在地的商业、服务、小作坊等用地,从降低行政成本、提高行政效率出发,宜以挂牌方式出让。比如杭州市将挂牌出让方式与土地出让预申请制度合并使用,实行先申请、后挂牌,形成了较为有效的公开出让机制。

　　对市场化程度较高的不动产领域（包括高档住宅、写字楼、商业地产、高级宾馆、高档经营性文化设施等）,具有较高的消费和投资双重属性的经营性项目用地,宜以拍卖方式供地。

　　此外,协议方式作为土地有偿出让的一种市场形式,与土地出让中的腐败行为并无必然的直接联系。挂牌的核心是公开、公平和公正,如果操作得当,协议方式同样可做到。如何在实践中根据实际情况严格限定其适用范围是一个应该谨慎考虑、深入研讨的问题。