这些限制性条件，为后来的争议埋下了种子。在最初提交的《土地管理法》修订草案中，确定的“非公益”集体用地流转范围，就是以城市规划圈为界，即规划圈内需要征地方能流转，规划圈外则无需征地。

　　所谓“城市规划圈”，是各地的城市规划所确定的城市范围。对此，一些专家认为，划定“圈内”“圈外”并区别对待，进步意义不够，因为这仍意味着中国存在地方政府低价征地、高价卖地的两个市场。

　　在很多学者看来，对相同主体适用不同法律并不公平。正因为存在这一根本性分歧，《土地管理法》修改草案的制定一波三折。
有限改革

　　理论共识和实践从来都有不可逾越的差距。修改草案之所以对集体土地入市范围作出种种限定，现实原因在于，中国快速城市化过程中，决策者对土地财政和征地拆迁仍必须给予一定的制度空间。

　　建立城乡完全统一的土地市场，最大的反对意见来自各地方政府。倘若取消“圈内”“圈外”之分，建立城乡统一的土地市场，地方政府在城市化过程中，需按市场价格支付土地补偿，不仅提高了城市化成本和拆迁难度，“土地财政”也将化为乌有。

　　因此，也有观点认为，十七届三中全会区分“圈内”“圈外”，在“圈内”仍然保留征地制度，是对地方政府既得利益的让步和妥协。

　　负责法律起草的国土资源部，目前倾向较为稳妥的做法。据了解，再次提交的修订案对规划圈内土地的流转方式作了微调，即圈内的土地在未征地前可以“租赁”“作价入股”等方式流转，但不能流转使用权。一旦需要落实规划，则仍需要经过征地程序，进行土地变性。总体上，这仍坚持了在“圈内”保留两个市场的模式。

　　国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为，上述规定，导致事实上能进入集体建设用地市场的范围被大大缩小。 而在长期从事土地研究、离休前担任前国土局规划司司长的郑振源看来，“圈外”的土地远离城市，极可能“有价无市”，没有市场需求。

　　中国土地学会秘书长黄小虎也认为，放开集体建设用地，改革重点其实不在“圈外”。市场重点应瞄准城乡接合部，这是当前管理中最头疼的领域。

　　学者认为，在“圈内”“圈外”实施两种不同的土地制度后，“圈内”的征地也不一定顺利。因为“圈内”土地区位好于“圈外”，如果“圈内”的征地补偿远低于圈外集体土地自由交易的价格，必然会带来更大的不满。

　　郑振源预测，长期而言，圈内的征地补偿必然按照市场价格补偿，“圈内”“圈外”对不同土地制度的划分在操作中意义并不大。

　　鉴于此，不少学者呼吁应取消“圈内”“圈外”的划分模式，在修法过程中进一步推动改革，建立真正意义上城乡统一的土地市场。

　　刘守英认为，这意味着在修法实践上，彻底改变集体土地需转为国有土地方可进行非农建设的准入方式，以土地权利保护为核心，根据土地利用总体规划和用途管制来管理。

　　针对放开“圈内”“圈外”的界限有可能造成混乱的观点，中国人民大学法学院教授王轶指出，有人担心集体没有能力进行交易，流转不规范，这恰与认为中国搞不了市场经济的担忧是一样的。“现在要做的是，在允许集体建设用地流转的时候，保证集体组织成员的社员权得到切实的保障。”