多数卖地款未纳入预算

　　导致一些地方政府为搞形象工程大肆挥霍，甚至土地违法、腐败等现象滋长

　　南都：“卖地财政”很不正常，主要责任在哪？

　　刘正山：若说责任者，我认为是体制，是政府职能定位扭曲造成的必然结果。当前财政开支的主要问题在于：第一，吃财政饭的人太多，需要越来越多的财政收入。根据测算，中国目前的官民供养比为1：18.官方公布的资料显示：行政管理费占财政支出，从1989年的6.15%上升到18.73%，这其中还不包括预算外行政事业支出费用。第二，政府的职能主要是提供公共产品，但是我国的基本公共品的财政支出比重偏低。政府用于基本公共品的支出只占财政支出的43%，发达国家一般在70%.相反，中国政府公共支出越位很严重，譬如，经济建设费仍然占财政支出30%(预算外和没有列入预算的，高于这个数据)。

　　南都：既然“卖地财政”已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。如此庞大的资金不进入预算，使用过程中存在黑洞是极有可能的。

　　刘正山：对于大部分地区而言，卖地收入确实没有纳入预算内管理，属于“体外循环”。这种“体外循环”特征的存在，地方使用的部分土地出让金不在财政预算的监管范围之内，有些土地出让收益的征收部门与使用部门同属一处，导致了一些地方政府为搞形象工程大肆挥霍，甚至土地违法、腐败等现象滋长。

　　将土地出让金纳入预算内、实行“收支两条线”管理，是解决问题的最基本的一步。目前，个别地方已经开始探索。例如，上海市2001年发布的《上海市土地出让金管理办法》规定，土地出让金收入实行“收支两条线”管理。从2008年开始，上海市决定把土地出让金收支纳入人大监督。中央也在研究，如国土资源部制定的《土地出让金收支管理办法》，已经上报国务院，将来的不久将出台。

　　当然，保障土地出让金合理高效使用，单纯依靠“收支两条线”乃至人大监督，显得不够。在当前的财政体制下，人大要做到有效监督，还需要附加措施。每年各级财政部门所作的预算工作报告，比较简略，只有几页纸，无法反映财政资金的明细的来源与运用。而要了解进一步的情况，则需要看财政部门编制的预算大本。然而，在当前的体制下，预算大本上印着秘密字样，只有广东等少数地方的人大代表可内部调阅预算大本并质询财政部门。而且，即便是预算大本，如果缺乏政策解释本，由于专业术语等等障碍，连一些学者也未必能看明白，人大代表实施有效监督有一定难度。

　　所以，应当进一步改革预算体制，如采用部门预算，通过一本预算就能知道各级各个政府部委花了多少钱，还可以看出系统内部某个单位花了多少钱、花到了什么地方。相应地，土地出让金的收取和支用，明细项目也会一清二楚。地方政府肆意滥用、挪用等的可能性大为降低。