分税制导致“卖地财政”

　　当时规定土地出让金归地方，于是，地方政府通过征地，低价从农民手中拿地，高价转手获得收入

　　南都：怎么会产生这一现象呢？

　　刘正山：产生“卖地财政”的直接原因是分税制。1994年的分税制改革主要是为了增加中央财政收入，从而那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。然而，分税制将“财权上移”的同时，却将“事权下移”。这样一来，地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。加上不尽科学的政绩考核机制，地方政府的官员要想升迁，必须自己想办法筹措经费，想法将GDP搞上去。地方政府该怎么办？当时规定土地出让金归地方政府，于是，地方政府通过征地，以低价将土地从农民手中拿走，高价转手获得收入，以满足各种开支的需要。

　　这是政府职能扭曲以及中央与地方政府分权不合理的表现。严格按照分税制的原则，75%的中央税用于转移支付给地方政府，显然比例太高。但这么高的转移支付力度依然满足不了地方政府财政支出的需要，说明地方政府机构太过臃肿、附加的经济发展等责任太多。

　　课题组：考察政府预算内收入构成可以发现，在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留作地方。近年来增长较快的所得税也改为共享税，这使得在东部沿海经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。在中西部地区，由于地方税收生成能力有限，地方政府的行政运转和工资支出主要靠中央财政转移支付实现。基于陕西全省整体的财政状况，在2000年前发放工资都很困难。

　　从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方。从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。