城乡户籍制度改革是新型城镇化发展过程中的重要组成部分。按照国家发展改革委员会的工作计划，2015年要争取落实放宽户口迁移政策，完善配套措施，建立城乡统一的户口登记制度。出台实施居住证管理办法，以居住证为载体提供相应基本公共服务等一系列工作。

　　“人口向中小城镇流动、集中，进而提高土地利用效率、劳动生产率，是目前决策层在新型城镇化政策推行过程中的核心思路。所以，作为与人口流动最为相关的户籍政策，就必须要有配套的改革措施，而‘农转非人口增减挂钩’政策，就是希望通过土地这个闸门，督促、鼓励地方政府，抓紧落实户籍改革政策。”前述接近国土资源部的权威人士称。

　　记者了解到，除了“农转非人口增减挂钩”政策这一前置条件外，还将有多项围绕户籍制度改革的督促性政策和管理手段正在研究、酝酿当中，其核心目的即是在于促使地方政府放开中小城镇落户限制，引导非农转化人口向中小城镇聚集。

　　地方承压

　　“这里面地方政府是一个非常微妙的角色，因为表面上看是户籍，但实际上不是放开不放开中小城镇落户限制这么简单。”一位参与国家发展改革委员会前期论证的专家告诉记者，城镇户籍背后，是附加社会保障条件带来的财政资金投入问题。

　　中国当前的户籍管理制度，已经不再是一项单纯的人口管理制度。因此，扩大农业转移人口在城市落户的数量，直接意味着社会福利投入的增加，而按照目前的财权与事权划分，这部分投入，主要由地方政府财政承担。

　　“实际上，这就是地方政府不愿意迅速扩大农业转移人口在城市落户规模的原因所在，尤其是中西部地区的基层地方政府，财政收入微薄，很多无力承担落户规模扩大后的社会福利保障投入。”前述专家称。

　　在此之前，北京市曾基本实施了“逢征必转”政策，即对于土地征收过程中的失地农民，统一将其农业户口身份转为城镇居民户籍身份，由政府财政出资，为其缴纳养老、失业、医疗保险。北京属于财政收入较高的城市，这一政策手段，得到各界的认可。

　　他认为，也正因如此，中央政府希望以“土地管理手段”为抓手，督促同时也是鼓励地方政府，尽快扩大农业转移这无疑是对地方政府的一大鼓励。

　　这一点，中央政府仍有另外考虑。记者了解到，国家发展改革委员会、财政部正在研究起草中央对地方转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的指导意见，其前期研究工作有望在2015年内初步完成。按照这一政策，中央财政对地方的转移支付，也将与农业转移人口市民化的数量和状况挂钩，从而再次起到督促和鼓励的效用。