核心目的在于鼓励中小城镇承接农业转移人口

　　被本届政府视为经济持续发展稳定动力之一的新型城镇化，正在极大地改变着中国的土地管理制度。在农村经营性集体建设用地流转开展试点之后，事关地方政府经济发展的新增建设用地指标审批，或将在年内发生变化。

　　国家发展改革委员会、国土资源部正在会同有关中央部委，研究将“城市吸纳农业人口落户数量与新增建设用地指标增加规模挂钩”的有关政策。届时，在耕地保护总体原则保持不变的前提下，绝大部分中小城市吸纳农业转移人口的数量，将与地方新增建设用地指标“正相关”。

　　尽管转变经济增长方式在中央、地方政府层面早已形成共识。但是，作为重要生产要素的土地，仍是地方政府发展经济基础所在。最高决策层希望藉此引导地方政府实现农业人口的转移，进而提升新型城镇化的水平与效率。

　　前置条件

　　“现在还在研究，方向基本上定了，届时，新增建设用地的增加规模，又会多一个重要的前置条件。”7月21日，一位地方国土资源厅的官员向《中国经营报》记者表示，“新增建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩”(以下简称“农转非增减挂钩”)的政策，正在紧张研究当中。

　　作为一项事关地方政府“最核心利益”的管理手段可能发生的调整，地方国土资源厅已经从不同渠道收悉此事。与此同时，发展改革系统、国土资源系统也都在本系统内，以非正式的方式，听取此项政策调整可能涉及利益各方的意见和建议。

　　新增建设用地作为地方政府发展经济所需的核心生产要素，一直以来也是各种土地管理政策的着力点和抓手。因此，新增建设用地的前置条件颇多，除正常新增建设用地审批程序外，农村建设用地减少和节约利用、存量建设用地盘活情况等，都已经或正在成为新增建设用地审批的前置条件。

　　中国目前实施最为严格的土地管理制度，由国土资源部通过指标管理的方式，逐级分解并审批新增建设用地指标，完成地方政府所需的新增建设用地审批。而每年的新增建设用地总量，由《土地利用总体规划(2004~2020)》设定的保有18亿亩耕地指标倒推设定。因此，新增建设用地审批一直十分严格。

　　“现在具体的技术操作方案还没有出来，但是，方向已经形成了共识，就是城市吸纳农业转移人口落户的数量，一定要与新增建设用地的增加规模挂钩，这一点，已经在国务院层面上，形成了共识。”一位接近国土资源部的权威人士称。

　　根据国务院的工作安排，这项工作由国土资源部、国家发展改革委员会等中央部委协同研究和推进，并适时提出方案。争取在2015年内，能够形成各方都能接受实施方案。

　　意在人口

　　尽管尚未有明确的技术实施方案，但“农转非人口增减挂钩”政策，已经在国务院层面进行了讨论，并得到了分管国务院领导以及更高层面的决策层人士的认可，与农村集体经营性建设用地入市流转试点等政策的初衷不同，该政策意在城乡人口流动和改革现有的户籍政策。