为赋予农民更多财产权利，农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的思路已经写入中央政府发布的所有涉农文件中。

　　发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权成为改革方向。

　　韩俊认为，应该通过农村土地三权分离的方式，在坚持农村土地集体所有的前提下，把产权界定清晰，“承包权和经营权进一步分开，这是我们在理论上的一个很大的创新”。

　　韩俊进一步解释，“我们应该按照法学界的成员权的思路对集体产权进行界定，来改造农村的集体产权制度。土地承包权是成员权的底线，成员以外的人不能承包土地，但可以租赁。而土地经营权可以拿出来抵押、买卖”。

　　然而，确权扩能、还权于民在具体操作层面仍存在矛盾，实践中宅基地使用权的抵押比承包地的抵押更受银行欢迎。目前，重庆已经走在了改革前端，在全市范围内开展三权抵押，将土地承包经营权、林权及宅基地使用权确定为农民财产权，允许抵押融资，以期达到盘活土地资产，为农村、农业发展注入资金的目的。“现在改革都走在了理论前面，我们相关的政策制定要跟上，相关法律的修改也需要跟上，这些实验需要得到法律的授权”，韩俊说，“比如在苏州、北京、东莞这些地方的农村集体经营性建设用地的抵押需求是很大的。”

　　由国土资源部操刀的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》已经通过了12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议审议。

　　中国土地学会副理事长黄小虎告诉经济观察报，地方上早就有了实践，现在试点的意义在于让各地的做法合法化。

　　中央深改组第七次会议指出，要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。

　　还权于民

　　据了解，股份合作制将成为改制后农村集体经济的主要形式。在江苏苏州，农村集体产权制度改革已基本完成，通过对集体资产的产权量化、折股到人、按股分红，2013年，全市农村集体总资产达1350亿元，村均收入650万元，持股农民比例达96%，同时，农民股可以通过银行抵押获得贷款。不过，在股权尚未界定的中国大部分农村地区，还没有股权抵押条件。

　　全国人大常委会法制工作委员会民法室主任姚红提出了一个疑问，“允许向金融机构进行抵押会出现一个问题，如果农民还不了贷款，金融机构要变现这块土地，变现给谁？如果变现给集体经济组织内部，他的价格一定不会高，但如果变现到外部，会不会产生土地性质的改变？”姚红曾参与了中国《物权法》的起草，目前正在研究如何根据现实变革完善法律制度。

　　现实变革中的经验总结极为重要。由农业部安排的农村改革试验已经进入第四个年头，12月1日，农业部会同中央农办、中组部等单位下发了《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》，批复全国34个县市成为第二批次试验区，并增加了新的实验任务，其中包括深化农村土地制度改革、完善农业支持保护体系、建立现代农村金融制度、深化农村集体产权制度改革、改善乡村治理机制等内容。

　　作为全国首批农村改革试验区的上海市闽行区，早在2011年便启动了农村集体产权制度改革。从上海市的实践来看，农村集体产权制度改革归纳了两条政策底线，第一是防止内部人私并侵占集体资产，第二是防止外部人控制侵吞集体资产。“土地产权制度的改革跟农村集体经济组织制度跟村民委员会制度等的改革是密不可分的”，韩俊说，“对承包经营权、宅基地使用权、股权的转让需要有所限制”。

　　值得注意的是，即便明确农村集体成员，完成农村集体资产的清产核资，农村集体资产的管理问题依然面临挑战。按照完善集体经济内部治理结构的要求，个人和集体的关系将被改变，农村集体经济组织或村委会将作为农村集体产权的行使主体而存在，农民则是股东。