近几年来，地方债务规模高速扩张。这既是当前中国经济发展的鲜明特点，也必将演化成为未来要解决的难题。本月国家审计署公布的36个城市债务审计报告显示，这些城市债务余额高达3.8万亿元，相比两年前增长了12.94%。两年前，全国地方债务余额的审计结果为10.7万亿元，若该数字也保持同样的增长比例，当前地方政府的债务余额总规模应超过12万亿元。

　　地方政府官员对此并不特别着急，因为算算土地账，就知道这些债务不是大问题。媒体报道了某市长的算账方式：城市新区现在土地卖50万元一亩，借债进行基础设施建设，等新区条件成熟后，土地可以卖到1000万元一亩，五年内投资几百个亿，可赚回一千个亿。持有类似算法的市长不止一个，某直辖市市长在今年两会期间也曾演算过，该市从2002年开始储备土地40万亩，10年来投入基础设施建设6000亿元，其间用地20万亩，扣掉征地拆迁费用，收益有两三千亿元，抵消了城市基础设施建设的大部分开支。

　　我国预算法规定，地方政府不得搞赤字财政，相应地没有赋予其举债权。但地方政府为应对大规模城市建设的资金需求，普遍通过各类地方融资平台机构变相举债。1994年财政分税制后，地方财权与事权高度不对等，谋求新的财政资金来源成为地方政府最紧要的问题。由于增值税75%归中央，2002年开始，中央还参与企业所得税和个人所得税收入的分享，并从最初中央地方五五分成发展到2004年的六四分成，因而地方政府不得不从“企业财政”脱身出来另寻方向。

　　在分税制条件下，留给地方的税种中包括建筑业和房地产业的各类税。另外，按照我国土地管理政策，土地出让金全额归地方。1998年开始的房改启动了房地产市场，加上土地储备制度建立后地方政府垄断了土地一级市场供应，这使地方政府意识到，只要大兴土木，进行城市基础设施建设，并大规模出让土地，不仅能解决财政收支缺口，还可创造GDP，显示政绩。很自然地，地方政府集体了转向“土地财政”之路。

　　“土地财政”对地方政府而言并非简单的卖地收入的贡献，它至少包含三个层面的支撑财政扩张的作用：一是土地出让金可增加地方预算外财政收入，当前这部分在地方财政总盘子中比例普遍较高，达40%～50%的水平，高的可达到70%以上；二是大量土地进行基础设施建设后进入房地产市场开发，带来巨大的开发体量，带动了建筑业和房地产业的发展，为城市的税收做出了贡献；三是在房地产价格高涨、土地市场繁荣的前提下，通过融资平台以土地抵押获得银行贷款进行城市基础设施建设，这一部分构成了地方债务的大部分，据估计在60%以上。