在土地征购、土地储备、土地出让三大程序中，政府自始至终都是土地储备制度的核心，既是政策制定者，也是政策执行者，还是市场的参与者，运动员与裁判员一体，使得政府成为土地储备制度的最大受益者。

　　中国社科院2009年城市蓝皮书指出，“在实际的操作中，也往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构的土地供应往往会单方面的以追求增值为目的，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用。”

　　曾经花了一年半时间专题调研的北大法学院房地产法研究中心主任楼建波透露，一块土地从取得到具备供应条件，通常需要3年至5年的时间，在土地储备运作过程中，储备机构尽可能“以地生财”：征购环节不切实际地扩大土地储备量，压低收购价格，降低收储成本；在出让环节实行不饱和的土地供应，造成土地市场供需不平衡，一味抬高地价。

　　“多个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”，是对这一制度最形象的比喻。

　　这样的操作手法给地方政府带来了巨大收益，据国土资源部发布的数据计算，在土地储备制度大规模发展的1999年到2009年间，中国土地出让总收入超过6.9万亿元。

　　但是，正如一些质疑者担心的，因为地方政府从土地储备制度中获取了巨大经济利益，从而刺激其执行该制度的积极性，反而很有可能使其走向制度设计的反面。

　　行政法专家、清华大学教授于安表示，土地储备制度已经成为房地产市场的一个环节，特别是2003年国家明确提出房地产是国民经济支柱产业之后，各地通过土地储备生财更是被地方政府运用到极致，并演变成畸形的财政增长模式。

　　更为关键的是，由于垄断了土地一级市场交易权，政府盈利的冲动在政绩和利益的驱动下很难遏制，地方官员有着极强的任内兑现的冲动。

　　中国人民大学土地管理系主任叶剑平指出，这种土地财政的模式是不可持续的。不仅因为土地资源不能支撑这样的模式，更因为由土地抵押、贷款而产生的金融风险，远远大于地方政府的卖地收入。

　　“地方政府利用手里土地进行的融资规模是卖地收入的5倍甚至10倍。”叶剑平表示，未来的土地政策编制中，已经将改革土地财政问题列入了重要议程。