1998年，住房分配制度的改革在中国推开，当年国务院发布的23号文《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》对住房改革的目标之一这样表述——建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

　　“取消福利分房、实现居民住宅货币化、私有化”是从1998年开始的住房制度改革的主要内容。

　　“1998年房改之前我国对房屋实行的是实物分配，实质上是保障制度，尽管当时没有‘保障’的提法。”张泓铭委员说，但这样的制度很尴尬，一方面想用国家包下来的方式来解决城镇居民的住房问题，但另一方面国家的财力显然解决不了所有人的住房问题。需要通过市场的方式来解决。

　　但在上世纪90年代中后期，房地产市场曾经出现过一种供大于求的假象，当时一批“安居工程”经济适用房并不受市场欢迎，销售状况很不好。

　　“这个假象让当时的政府误以为房地产市场已经有了大量的房子，以为市场可以解决住房保障的问题。”张泓铭委员说，这就直接导致了经济适用房在很多地方没有得到贯彻，廉租房更是被地方政府所忽视。

　　但是，随着1998年房改的推进，人们逐渐发现，还有相当一部分家庭根本就买不起房，哪怕是“安居工程”经济适用房。城镇低收入家庭根本无力通过买的方式获得住房。

　　而伴随着房地产市场的迅速发展，大量的商品房、高档住房，甚至是别墅开始大量出现，房价也像脱缰的野马。普通人对住房的渴望和对房价的怨声空前高涨。