看得到的事实往往不是真相的全部。

就在“以租代征”被认做是违规用地的“主力”时，真正的“违规高发区”却游离于公众视线之外。9月17日，本报获悉，国土资源部日前进行的一次建设用地检查发现，国家级重点工程占到清查中土地违规案件总量的40%，“未批先用”成为主要表现，而占补平衡方案的落实困难，正在危及“保有18亿亩耕地”的“红线”。

“国家队”越位

9月17日，国土资源部在宣布启动“全国土地执法百日行动”的同时，还通报了前一阶段对各城市建设用地的检查情况，其中以租代征占土地违规案件总量9%、面积9.6%的比例，被着重强调。然而，这却并不是如今土地违法违规现象的“大头”。

“以租代征的比例不是最高的，最高的是各地在建的国家级重点工程，占检查出的土地违法违规问题总量的40%。”国土资源部执法监查局局长张新宝对本报记者说。这是国土资源部近期对90个城市新增建设用地情况进行检查之后，得出的结果，其主要表现为“未批先用”，而如此之高的比例，在此前国土资源部的公开的各项检查结果中，均未曾出现。

记者了解到，在地方上，“国家级重点工程”素来享有“特殊待遇”。按照现行规定，国家发改委每年会核准发布一个“国家级重点工程”名单，所有榜上有名的项目，便在地方上获得了优先安排建设用地的特殊待遇，在地方建设用地总量被严格控制的今天，这张“通行证”显得弥足珍贵。

正是在如此特殊待遇之下，土地违规频频出现。张新宝告诉记者，主要的表现是“未批先用”。即在已安排土地的情况下，未履行或者未完成“农用地转用”、“新增建设用地报批”等手续，就开始占地施工的情况——在40%的比例当中，类似情况占了绝大多数。

对于牵涉其中的具体数量与投资总额，张新宝并未向记者透露。不过，一位接近国土资源部的消息人士称，牵涉的范围较广，既包括铁路这样的“线状项目”，也包括化工、电力、钢铁以及大型基础设施类的“点状项目”。

“所涉及的项目投资额，少的四五十亿元，多则上百亿元。”消息人士称。目前，这些项目绝大多数已经处在建设施工阶段，财政拨款、银行信贷都已经大规模投入。颇为尴尬的是，这些涉及违规用地的工程项目中，有相当比例，还没有完全办理下所有工程项目所需的土地使用证。

政绩刺激

“建设用地指标是优先安排了，但涉及征地的，需要时间，关键是除征地之外，还要落实‘占补平衡’方案，差一项都不能办理‘土地证’。”9月19日晚，浙江省国土厅的一位官员向记者解释。所谓“占补平衡”是一项中央政府为保证耕地总量不减少而实施的政策，即要求在完成征地之后，在同一区域内，通过复垦、开荒等手段，增加同等量级的耕地或农用地。

按照规定，正常项目建设用地的申请过程是，首先建设单位向土地行政主管部门提出建设用地预申请，经过预审后，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案。各方案都经过批准以后，还要落实补充耕地方案，征地方案也要经过公告，最后落实征地补偿等费用，最后再由土地管理部门颁发《建设用地批准书》、《国有土地划拨决定书》，才可以获得项目开工所必须的所有用地手续。

显然，完成这一切手续，都需要时间，而对于“国家级重点项目”的操作者而言，最重要的也是时间，这恰是矛盾所在。“谁都想抢时间，在自己在任期间出成绩，增加GDP，国家级重点项目的GDP核算，都计算在所在省的科目中。”在中国人民大学土地管理系一位专家看来，不合理的政绩观在其间起了推波助澜的作用。

记者了解到，浙江省的某铁路建设项目，便是由此原因而“未批先用”。该项目系“国家级重点工程”，在开工之时，已经进行了“国家级重点工程项目”的报批，并已得到国家发改委的“开工通知”，但恰恰没有获得土地使用权证。

“工程涉及200公里沿线的征地、补偿、以及占补平衡，等完全落实了，整个工期就耽误了，所以，在国家发改委的通知下发之后，工程就立刻开始建设施工了，当时是打算采用边建设、边报批的办法，获得平衡。”当地一位知情人士介绍。

然而，最终该项目还是被“定性”为建设用地“未批先用”，属于违规用地行为。