经济观察报上周获悉，为配合新型城镇化建设的推进，“十八大”之后，国务院就要求国土部等方面在全国城镇化规划颁布之前，必须拿出可操作的征地制度改革方案来。国土部为此从去年底就开始酝酿制定一系列征地制度改革新政，分解到具体的工作，除了上述提及的政策文件外，还将选择一些省市作为新一轮征地制度改革、宅基地制度改革的试点，同时总结推广农村土地股份制改革的经验和做法。

　　与此同时，国土部还派出调查组在北京、上海、山东、河北等地调研。据全国工商联房地产商会名誉会长聂梅生所说，国土部调研组也征求过该协会的意见，主要是想了解“能否形成政府供地和市场供地双轨制”，根据调研组反馈的信息，聂梅生的判断是，农地入市可能将会有新突破。

　　对于“供地双轨制”，经济观察报进一步了解到，目前中国是政府垄断土地供应的格局，未来实行“双轨制”就意味着将允许农村集体土地入市，而现阶段由于农民外出打工、农村房屋拆迁等原因，全国空心村综合整治潜力已经高达1.14亿亩。

　　国土部对宅基地改革试点设定的具体目标为，近期主要是在坚持农村一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转；远期则是在完善农村宅基地制度的基础上，逐步放开宅基地使用权流转，实现农民拥有宅基地与房屋完整的财产权。

　　聚焦小产权房

　　郑振源、黄小虎都是从国土管理岗位上退下来的专家，对于未来宅基地有可能先行入市的说法，两位专家较为一致的分析是，国土部推进宅基地入市必然会牵涉到清理小产权房问题。郑振源认为，宅基地入市迈出的第一步，应该是适度开放小产权市场。

　　郑振源分析表示，中央提出新型城镇化关键是要实现人的城镇化，围绕“人口城镇化”这一核心目标，农民工转化市民首先面对的就是城市高房价问题。最近两三年，政府投资大批量建设的保障房，由于责任没有清晰界定，最后各省建成的保障房成本并不低，农民工住不起也轮不上。

　　天则经济研究所5月完成的调查表明，无论是廉租房、公共租赁房，还是经济适用房、限价商品房和棚户改造房，名义上是针对中低收入居民的住房保障，实际上覆盖的却是一些收入 和住房都不是最困难的城市居民，结果是进一步扩大了城市居民住房差距，导致了分配不公和设租寻租的问题。比如，很多经济适用房和限价商品房户型面积大，隐形补贴多，这等于是用纳税人的钱去补贴买房者购置财产。

　　天则经济研究所在北京、深圳、成都等地的调查都表明，现在由乡镇政府、农村集体和个人开发的小产权房，事实上与地方政府的支持和默认是分不开的，背后深层次的原因在于，政府可以高价征卖农地，却禁止农民开发小产权房本身存在不公平性；再有就是由于长期实施分税制财政管理，中央把地方的大部分税收都拿走了，地方政府默认小产权房的开发也是针对不合理体制的一种博弈。

　　天则经济研究所的报告中列举了这样的例子，2004年，深圳把农村集体土地全部转化为国有，并取消了集体组织。在土地国有化过程中，为了照顾居民的利益，深圳市政府为转为市民的每户都划出不超过120平方米的土地，用于建筑不超过5层、建筑面积不超过480平方米的住房，按照政策，这些深圳市政府规划建设的房子也是小产权房。

　　成都、北京等地的小产权房也存在类似的情况。成都市属于全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都市政府把大量居民都安置在集中居住区，住房并没有城市政府颁发的产权证，严格说来，这也属于违法的小产权房；北京的情况是，大多数小产权房是由村集体将村辖区的土地集约起来，通过村委会注册的开发公司或者外请开发公司进行建设，一部分供村民居住，一部分出售，典型的案例是北京通州区宋庄镇。

　　天则经济研究所报告还显示，目前北京小产权房数量约占整个房地产市场的20%，价格仅为北京市商品房价格的25%-30%，另据我爱我家房地产公司估计，北京已售和在建的小产权房总面积超过1000万平方米。

　　郑振源告诉经济观察报，包括北京市政府在内，事实上，在城市化征地过程中，为了获得农民的支持，对小产权房都基本采取了支持和默认的态度，再加上现有政策存在很多漏洞，为近些年各地小产权房的突飞猛进提供了条件。

　　郑振源认为，目前政府有关农村土地和住宅的所有法规政策都是建立在对农村土地的“充公”和对住宅产权的“剥夺”基础上的，在这样的背景下，小产权房的大量存在有很大的合理性，也符合市场的需求，如果盲目实施拆毁小产权房，其涉及的人数基本上足以引发群体性事件。

　　上述专家的建议是，在下一步农地入市“开口”之后，官方应采取分类处理、有条件合法化的措施，对一些严重违反城市规划和土地利用规划，建筑设计施工质量存在严重问题的“小产权房”，采取改建、重建或者拆除的强制办法，而对一些符合条件的“小产权房”则补办合法手续，将其转为城市保障性住房的组成部分。