基于这一分析，报告提出了土地“当量”的概念，破题上述矛盾。

　　所谓土地“当量”，类似于标准煤的概念，即把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。

　　“以土地‘当量’作为土地计量、核算的标准后，不同地区的耕地和建设用地就有了统一的计量标准，这样就可以在全国范围内建立土地‘当量’交易市场，同时可以改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。”报告还提出要转变粮食自给观。

　　上世纪90年代中期以来，我国粮食平均自给率达100.5%。近几年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分别达99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因为我国把大豆(4800,-1.00,-0.02%)纳入粮食中统计，近几年我国大豆进口较多，2010年以来每年进口量都在5000万吨以上，2012年进口量达5800多万吨。

　　“从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。”报告认为，在此基础上，扩大农业国际贸易与投资，一方面适度扩大粮食进口，另一方面鼓励国内农业投资“走出去”，这将有利于缓解国内耕地、水资源紧张压力。

　　松绑“土地财政”

　　与城镇建设用地紧张相关联，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。

　　在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。与此同时，大量征地与被征地主体之间的利益平衡也变得越来越困难，由于补偿或者安置问题导致的群体性事件逐渐突出。

　　万得数据显示，2010年到2012年，国有土地使用权出让收入为29398亿元、33477亿元、28886亿元，占同年政府财政收入的比重分别为35%、32%、25%，占同期GDP的比重分别为7%、7%、6%。

　　大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示，2010年底政府性债务有40%左右是要靠土地收益来偿还的。

　　此前，著名经济学家吴敬琏在接受《第一财经日报》采访时说，以赚取土地差价推动的旧型城镇化造成诸多问题，并称“过去几十年来，在这一造城运动中的土地价差保守在30万亿元左右”。

　　报告认为应改变供地方式，为此还提出了三个解决方案。“其共同目标是减少地方政府对土地财政的依赖，发挥市场资源配置作用。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。”

　　具体来看，方案一，改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后，由政府承担土地购置、开发成本，并向土地使用者(开发商等)按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后，销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。

　　“这样，购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价，但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。”报告称，此举可有效降低土地价格，从而降低房价，但在土地供给过程中容易产生寻租行为，也需要进一步研究如何实现土地资源的有效分配。

　　方案二，地方政府的卖地收入归中央。除征地成本外，地方政府所得的卖地收入上缴中央政府，以避免地方政府过度依赖卖地收入。这一方案对现行征地制度变动较小，但土地价格不一定能够下降，而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本。

　　方案三，政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。除基础建设、公共设施等用地由政府直接参与征地外，政府不再参与土地征收、出让过程，这也是其他国家和地区土地制度的一般安排。

　　报告认为，这一方案的优势在于土地市场化改革一步到位，理顺土地供应和价格决定机制。但需对现行土地管理制度做较大调整，也依赖于农村集体决策机制的完善。