如果三条原则成型，现有的“招拍挂大一统”的土地交易格局可能出现一定的调整和改变。在和地方国土系统官员就此问题沟通时，国土资源部一位高级官员就表示，“‘招拍挂’用在增量建设用地上是不错，但存量用地也用招拍挂就值得商榷。”

　　所谓招拍挂，是招标、拍卖、挂牌三种国有建设用地出让方式的简称。2004年，国土资源部下发通知，要求全国商品房开发用地全部施行“招拍挂”方式，进行公开交易，而在此之前，土地协议转让，一直是商品住房开发用地的主要交易方式。

　　此后，国土资源部陆续将工业用地等原划拨用地纳入招拍挂范围内，迄今为止，招拍挂已经成为土地交易的“统一方式”。

　　按照酝酿研讨中的制度设计，除规划用于商品住宅等经营性房地产开发的地块，必须由政府依法收回、收购重新招拍挂外，允许原土地使用权人自行开发、允许开发主体通过收购进行集中开发、允许农村集体经济自行组织开发。

　　在“三个允许”的“制度框架”内，涉及划拨土地使用权和改变土地用途、出让年限、容积率等土地使用条件的，可采取协议方式补办出让手续，按规定补缴土地出让金。从而对现有土地交易“招拍挂大一统”的格局进行了“有限突破”。

　　不过，一位不愿具名的国土资源部官员向记者强调，上述内容仅是用于酝酿阶段的探讨、研究，并不代表上述思路和内容已经“定案”。同时，在对历史遗留的土地问题“从旧、从宽”处理时，一个必须遵守的前提就是对新增违法违规用地，保持严肃处理的力度和政策口径。

　　实际上，针对存量用地再开发、利用的问题，国土资源部已经在广东等省进行了相关试点工作。董祚继向记者表示，国土资源部将结合实际情况，稳步推广广东等地的试点经验和模式，并完善相关制度。

　　用地实际缺口倒逼

　　实际上，从2009年开始，经国务院同意，广东省在全省范围内就已经开展“三旧”改造试点。广东省政府上报国土资源部的数据显示，截至2011年底，已完成试点项目2443个，改造面积14万亩，正在改造项目1500个，改造面积约15万亩。

　　由于广东省试点所取得的效果，记者了解到，浙江省已经向国土资源部提出申请，希望在本省范围内，开展类似于广东的存量用地再开发利用的试点。目前，国土资源部正在对浙江省的有关情况进行评估，截至本报发稿时止，尚未有明确的公开结论。

　　然而，长久以来存在的建设用地缺口，却让存量用地的再开发和利用成为“当务之急”。一位国土资源部的官员曾撰文引用国土资源部内部统计数据称，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300万～400万亩，供需缺口在1/3以上。

　　与此同时，国土资源部的统计数据显示，全国村庄用地达2.5亿亩，人均达229平方米，远超150平方米的国标上限，空闲住宅面积约占村庄用地总量的10%～15%。通过城乡建设用地增减挂钩，在不减少耕地、不增加建设用地的前提下，可腾出用地空间9000万亩。

　　“我国长期土地粗放利用，但这也为内涵挖潜储备了大量用地。目前建设用地总量超过4.7亿亩，其中城镇用地0.5亿亩，工矿用地0.5亿亩，人均城镇用地达133平方米，工业用地容积率一般只有0.3～0.6。若将人均城镇用地压缩到100平方米，工业用地容积率提高到0.6～1.2，可增加用地空间3000万亩。”前述不愿具名的国土资源部官员表示。

　　而按照国土资源部的远期规划，在十八大之后将启动《土地管理法》新一轮修订的前期准备工作，并将存量土地的相关管理方式的调整纳入其中。