土地指标交易具备可操作性

　　当时我确实感觉无路可走，成为一个两难的问题。如果放开土地流转，即使只是指标流转，也会伤害农民；如果要保护农民，仍然是一潭死水。意想不到的是，小产权房的出现捅开了另一个口子。

　　南方周末：中国很多改革措施都是自下而上做起来的，土地指标交易是否也在实际生活中存在，您的这个设想来源于哪里？

　　周其仁：受实践的启发。因为农村集体土地的流转，一直都小规模地存在着，过去苏南和苏北就曾经用土地指标交易的方式来配置建设用地。但2004年宏观调控、关紧土地闸门、严查指标交易之后，类似的做法几乎消失了。

　　今天看，不是土地指标交易本身不对，而是当时指标的来源有问题--在征地制度下强制占用农民的土地，补偿很少甚至完全不给补偿，严重损害了农民的利益。那种局面，不叫停不得了。但是停了，往市场化方向走的一条试验之路也封死了。

　　真的是两难的问题，一时无路可走，只好靠强化行政管制。但意想不到的是，小产权房的出现捅开了一个口子，提出一个新问题：在不动耕地的前提下，能不能把农村建设用地的文章做起来，在监管和法律规范下能不能尝试走出一条新路来？

　　南方周末：但是这样就能解决现在土地市场和房地产市场出现的所有问题了吗？建立土地指标交易市场是不是也会带来利益分配不均的问题？政府如何能做好监管？

　　周其仁：集体和农民之间的收益如何分配的确是个大问题。所以政府首先要做好法律法规建设，明确利益分配等关键问题，保障农民权益；其次建立一个统一的指标市场，这个市场负责验收复垦后的农地，负责监管指标交易；最后做好监管，这种监管成本远低于现在的事后土地监督，因为权利主体为了上市获益，必须照章办事，并接受事前审查。就像证券交易所和上市公司的关系一样。

　　任何市场都会出现违规、侵权的行为，所以法律和公众监督非常重要。我们要比较的是土地交易市场的设立，是不是可能因为土地的集中交易，反而降低了发现问题和执法的成本？我认为存在这个现实的可能性。不准交易，违规数量也不少，而且因为土地案子都是分散的，查办的难度很大。国土部的新闻发布会介绍说，今年全国要查处的土地违规案件，多达1万多件，国土部差不多变成办案部，长此以往，也不是个办法。

　　能够抓住这个机会吗？

　　小产权的登堂入室和土地指标交易的激活，表明我国土地制度改革的机会正在来临，但能否抓住这个机会，不十分令人乐观。这里面的阻力，一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧，二是既得利益太大了。

　　南方周末：建国以来，土地制度一直在进行或大或小的改革，一个基本的演进逻辑是逐渐放开使用权、收益权和流转权，但显然流转权的合法化难度最大。这一次又会碰到什么样的阻力和困难？如果能够突破，动力在哪里？

　　周其仁：土地改革的推进确实非常困难、缓慢。1950年代末，就曾经出现过将农地承包给农民的制度，但农地的使用、收益、流转权，经过1980年代全国包产到户的浪潮，中央发过五个"1号文件"，直到2002年国家才真正有一部农地承包法。前后加起来，46年时间过去了。

　　现在是建设用地转让权的改革，难度更大。能否抓住这个大机会，我没有那么乐观。

　　这里面的阻力，一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧，二是既得利益太大。如果改不动，就是一个进退两难的僵局。

　　当然，也有巨大的动力。除了市场推动之外，维护现行征地制度、政府当独家"地主"的成本也越来越高了。比如政府主导的拆迁，成本越来越高，逼着要考虑其他的招数。

　　最大的希望，还在于第一线的改革实践。