被称为房改纲领性文件的国务院23号文件，于1998年公布实施。文件中明确规定“对不同收人家庭实行不同的住房供应政策”。其中包括“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”

　　建设部曾对城镇“最低收入、中低收入和高收入”有大概的算法——城镇居民中高收入者和最低收入者各为10%左右，其余80%的家庭都属于“中低收入者”。23号文件公布后，在成本加微利的基础上，政府建造了质量非常好的“安居房”，即后来的“经济适用房”。

　　另一位专家透露，“当时曾经提出这样的主张：安居房要占房屋供给的85%，廉租房占5%，商品房占10%左右，这是1998年方案设计，应该说这个方案到目前为止来看都是非常完美的，不足之处是取消了实物分房、单位建房等。”那时候单位建房往往交单位“基建办”运作，除牟利外，单位基建办的功能和开发商几乎一致。可惜，单位建房被暴利性的房地产开发机构取代。

　　对房地产开发商来说，经济适用房只是微利的，商品房才是有利可图的。后来很多学者甚至是官员也认为，土地必须作价，房地产改革的方向是市场化。

　　2003年，国务院下发了另一个对中国房地产市场发展影响重大的文件。此后，经济适用房不再成为供给主体，而和廉租房一同成为保障性住房。 “保障是个有弹性的词语，可以理解为是针对收入特低、因拆迁等无居所者的。”专家说，由于“保障”概念的巨大弹性，经济适用房在政府眼中基本变为“点缀”。

　　在2003年后，经济适用房供给逐渐减少。据统计，1998年，全国经济适用房的供给面积为3466.40万平方米，到2003年增加到5330.58万平方米；之后逐年减少，到2005年仅为3513.45万平方米，2006年又增加到4379.03万平方米。

　　距离实现还有多远？

　　在新加坡期间，温家宝不但听取了新加坡国家发展部部长马宝山介绍新加坡提供住房保障的经验和政策，还带着建设部部长汪光焘专程前往大巴窑组屋区，了解新加坡提供公共住屋的政策和经验。

　　曹建海说，“我国1998年的模式以经济适用房为主体，这和新加坡的组屋政策相似。”当地居民如果购买了组屋还居住在另外购买的商品房内，将会触犯法律。结果85%的新加坡居民都居住在组屋中，约有10%的人居住在商品房中，购买组屋的居民只需用薪金的20%来偿还贷款就够了。

　　“在十七大报告出台前，政府看到了房地产业的赢利性和对于GDP的带动作用，却忽视了负面因素。十七大后我们欣喜地看到，住房越来越被作为一个民生问题受到关注。”

　　“政府有更多工作要做，关于房地产市场的进一步健全，如何解决财力的问题，如何引导好老百姓的购房愿望等。”

　　赵振华说，现在要求相关部门尽快制定相关政策，变为现实，这样的转变肯定面临很多阻力，比如，在低收入者住房问题都没有解决好的情况下，还要同时解决中等收入者的住房问题，要求我们的政策、财力都要能跟上，这需要一个过程，不可能立即实现。